近日，河南省法学会检察学研究会通报表彰“2021年理论年会优秀论文”，市检察院第六检察部王振涛、秦胜男撰写的《检察公益诉讼案件立案管辖和诉讼管辖的分离与衔接》获评一等奖，华龙区检察院王倩撰写的《关于实践中行政非讼执行检察监督的几点思考》获评三等奖。获奖作品展播：
检察公益诉讼案件
立案管辖和诉讼管辖的分离与衔接
摘要：自2021年7月1日起施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》确立了公益诉讼案件立案管辖与诉讼管辖分离的原则，对立案管辖与诉讼管辖作了不同规定。实务中对相关规则的理解适用产生诸多困惑，尤其是在各地法院对行政诉讼案件、环境资源类案件采取集中、交叉管辖模式的现状之下，检察公益诉讼立案管辖与诉讼管辖如何妥当衔接尚待厘清。因此，文章在分析检察公益诉讼立案管辖与诉讼管辖二者关系的基础上，探讨检察系统内部及与法院审判有效衔接的方案。
三大诉讼领域中“管辖”的传统狭义内涵仅指各级法院可行使审判权的范围，而广义的“管辖”也可指公安机关、检察机关的办案管辖范围，如我国《刑事诉讼法》就对公安机关、检察机关的侦查刑事案件的管辖范围进行了规定。就公益诉讼领域检察机关的管辖事宜，2018年最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高检察公益诉讼司法解释》）草案中曾有涉及，但全国人大常委会法工委提出，检察机关的办案范围不宜使用“管辖”来描述，因此最终的《两高检察公益诉讼司法解释》仅规定了法院对公益诉讼案件的管辖问题，而并未明确检察机关的管辖问题。在司法实践中，检察机关基于法律监督的法定职权，在遵循检察权运行规律的前提下，积极探索立案管辖与诉讼管辖的分离与衔接。如2020年7月28日，最高人民检察院与中央网信办等十部门联合印发的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，在“关于立案管辖的问题”中提出“探索立案管辖与诉讼管辖适当分离。”检察机关立案后，“经过诉前程序，需要提起诉讼的，根据行政诉讼法的规定，移送有管辖权的法院对应的检察院提起诉讼。”直至2021年7月1日起施行《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》），检察公益诉讼案件立案管辖与诉讼管辖分离的原则方得以确立。《办案规则》第十三条、第十四条分别规定了检察机关对行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件的立案管辖。《办案规则》首次将民事公益诉讼案件的立案管辖权赋予基层检察院，但依据《两高检察公益诉讼司法解释》的规定，民事公益诉讼案件的诉讼管辖仍由市（分、州）中级人民法院行使，此为立案管辖与诉讼管辖的分离；第十六条规定了检察机关立案管辖与法院诉讼管辖级别、地域不对应，需要提起诉讼的，应当将案件移送有管辖权人民法院对应的同级人民检察院，此为立案管辖与诉讼管辖的衔接。《办案规则》施行伊始，实务适用中产生诸多疑问，如《办案规则》第十三条、第十四条关于检察立案管辖的规定是否与法院对行政诉讼案件、环境资源案件跨行政区域集中管辖的规定相抵触？再如立案管辖与诉讼管辖如何具体衔接？笔者尝试在厘清立案管辖与诉讼管辖关系的基础上回答实务中的有关适用问题。《办案规则》确立的立案管辖与诉讼管辖分离的原则，从程序阶段来看是不同级别、地域的检察机关分别履行诉前程序和诉讼程序，实际上是诉前程序和诉讼程序相分离的管辖模式。在诉前程序中，检察机关通过发送检察建议或者公告等方式督促行政机关履职或者有关组织起诉，践行“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念；在诉讼程序中，检察机关作为公益诉讼起诉人，以诉的形式启动审判程序，从而与法院的审判管辖实现对接，体现对以审判为中心的诉讼格局的遵循。诉前程序与诉讼程序是具备各自独立性却又紧密联系的，没有公益诉权，也就不可能有诉前程序；而不经过诉前程序也无法行使诉权。立案管辖与诉讼管辖的分离有其现实必要性。就行政公益诉讼而言，由于其所具有的两个显著特征：一是诉前程序与诉讼程序相分离的特殊构造，检察机关通过发送检察建议督促行政机关履职从而使诉前程序相对独立地发挥作用；二是特殊的案件发展规律，即诉前程序与提起诉讼的案件比例关系。从最高人民检察院公布的有关数据来看，全国只有不到10%的公益诉讼案件最终进入诉讼程序。以上特征共同决定了对于行政公益诉讼可以实行诉前程序和诉讼程序相分离的管辖模式。就民事公益诉讼而言，《两高检察公益诉讼司法解释》第五条第一款规定，“市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”这一提级管辖的规定，尤契合环境民事公益诉讼案件涉及面广、影响大的特点，有利于排除地方干扰，中级法院在案件数量、人员素质方面，也更加符合环境民事公益诉讼的审理要求。但是，如果检察机关对法院提级管辖亦步亦趋，在诉前程序强求与法院的级别对等，不仅地市级检察机关人手有限，无力办理辖区内所有的民事公益诉讼案件，也会影响广大基层检察院的积极性。因此，对检察机关的立案管辖而言，考虑到线索发现、调查便捷、公益保护等因素，民事公益诉讼由基层检察院立案管辖更加有利、高效。立案管辖与诉讼管辖的分离也有其理论合理性。一方面，法院审判管辖的地域管辖、级别管辖的上位原则为“法定法官原则”，即“何等案件由何位法官承办之题，必须事先以抽象的、一般的法律明定，不能等待具体个案发生后才委诸 “个别处理”。法定法官原则的主要功能在于防止以指定或调用法官的方式操控审判权，因而，审判管辖须严守地域管辖、级别管辖。但是，检察机关在侦查、调查中的管辖不具有裁判性、终局性，与审判、起诉活动相比可以具有灵活性，承办检察官不必具有与法官相同的中立性。另一方面，检察权的运行有其不同于审判的独特规律，检察系统历来强调最高人民检察院以及上级人民检察院对下级人民检察院的领导，《人民检察院组织法》第二十四条所规定的上对下的领导关系主要体现在案件管辖权、人员调配两个方面。检察一体的原则是一项公认的法理原则，是构建检察领导体制的基础，各级人民检察院履职应当相互配合、相互协作，其职权可以相互承继、移转和代理。因此，检察机关的立案管辖可以突破地域、层级，而不必与法院的管辖区划一一对应。《办案规则》第十六条规定，“人民检察院立案管辖与人民法院诉讼管辖级别、地域不对应的，具有管辖权的人民检察院可以立案，需要提起诉讼的，应当将案件移送有管辖权人民法院对应的同级人民检察院。”该规定体现了公益诉讼起诉过程中的“平级诉审”对等原则，包括地域对应和级别对应，地域对应是指提起诉讼的本地检察院对应本地法院；级别对应是指中级人民法院对应设区的市检察院，基层人民法院对应基层检察院。检察公益诉讼立案管辖与诉讼管辖相衔接，是多个维度的内在要求。第一，从改革全局维度来看，2014年10月23日党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”司法管辖区与行政区划的分离是改革的整体方向，法院已经探索施行多轮管辖改革方案，尤其是在行政诉讼领域开展了多轮有益的探索，使司法活动去地方化，以破除审判活动受地方干扰的困境。公益诉讼中检察机关提起诉讼与法院审判管辖级别对等、地域对应，是主动融入改革全局的内在要求，否则法院与检察院的司法管辖区若完全不一致势必会减损改革的功效。第二，从程序正义的维度来看，实践当中，检察机关往往采用一案一指定、区域集中管辖等方式来应对法院的多种管辖改革，检察机关管辖的不确定性、不可预见性一定程度上妨碍了被告行使其诉讼权利，难谓符合程序正义的要求。第三，从与抗诉体系自洽的维度来看，《民事诉讼法》第二百零八条、《行政诉讼法》第九十三条均确立了同级监督原则及上抗下的审判监督体制，如果检察公益诉讼中，法院与检察院层级不一致，将冲击现行审判监督体制，徒增司法救济的复杂性。第四，从效率价值维度来看，“在法院对特定案件实行集中管辖的地区，也有利于引导负责集中起诉的同级检察机关统一把握起诉标准，提升办案专业化水平。”综上，检察公益诉讼立案管辖与诉讼管辖是既分离又衔接的，如此既能发挥检察一体化优势，也能保持法检协同，提升司法效率。《办案规则》第十三条、第十四条规定了检察机关对行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件的立案管辖，概括而言，行政公益诉讼遵循与被监督行政机关的同级对应原则，检察民事公益诉讼一般由基层检察院立案管辖，刑事附带民事公益诉讼就刑事确定管辖。《办案规则》第十三条第一款、第二款分别明确了一般情况和特殊情况下行政公益诉讼的立案管辖，其中，第二款规定，“行政机关为人民政府，由上一级人民检察院管辖更为适宜的，也可以由上一级人民检察院立案管辖。”本款用“更为适宜”、“可以”对特殊情况加以限定，因而该条两款结合起来理解，一般情况下，行政公益诉讼同级立案管辖规则下，与检察机关对应的同级行政机关既包括政府部门，也包括人民政府。换言之，对于各级地方人民政府作为被监督对象的行政公益诉讼案件，《办案规则》第十三条第二款并未限定一定要上一级检察院管辖。《办案规则》就行政公益诉讼确立同级立案管辖规则，主要是出于合理调配办案力量的考虑。经考察公益诉讼自试点至全面实施期间的案件数据发现，行政公益诉讼案件占检察机关办理公益诉讼案件总量的95%以上，以诉前程序解决为主。可见，将数量占比如此高的行政公益诉讼案件主要交予市（分、州）检察院办理并不现实，行政公益诉讼立案管辖宜确立同级对应规则，如此更有助于科学合理调配、利用各层级办案力量。而且，实践中亦不乏检察机关向同级人民政府制发检察建议并取得良好治理效果的样本，例如，“黑龙江省检察机关督促治理城市二次供水案例公益诉讼案”中，黑龙江省人民检察院向黑龙江省人民政府提出检察建议，从根本上推动源头性、系统性整改，解决二次供水的安全卫生问题。对于行政公益诉讼立案管辖的层次对应理解上应无歧义，但根据《办案规则》第十三条第一款的规定，“人民检察院办理行政公益诉讼案件，由行政机关对应的同级人民检察院立案管辖。”其中，“对应的”有进一步解释的空间，是否仅指行政机关所在地与检察机关所在地的一对一地域对应，规则并未给出明确答案。笔者认为，检察机关跨区划履职在检察一体的法理原则下并不存在理论障碍，某些情况下，如作出违法行政行为的行政机关所在地与发现违法线索的检察机关所在地不一致的，出于线索排查、调查取证便捷性的考虑，由发现违法线索的检察机关进行立案管辖更为适宜。例如公益诉讼试点期间，最高人民法院于2017年3月7日发布十起环境公益诉讼典型案例，之九为“贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案”，该案中，丁旗镇政府将位于镇宁县与六枝特区交界处的原龙岩飞机制造厂用地后山地块约5亩场地作为丁镇镇生活垃圾临时堆放场，六盘水市六枝特区检察院在办理刑事公诉案件时发现了环境损害线索，于2015年11月向丁旗镇政府发出检察建议书，但丁旗镇政府并未积极整改，六枝特区检察院遂向人民法院提起行政公益诉讼。该案中，六盘水市六枝特区检察院的职责范围即是因线索发现、调查取证的原因从六枝特区扩大到了毗邻的安顺市镇宁县丁旗镇辖区。因而，对于《办案规则》第十三条第一款中“对应的”应作适当扩大解释，至少在立案后的诉前程序中，检察机关可以跨区划履职。《办案规则》第十四条从级别、地域两个方面对民事公益诉讼案件的立案管辖作出了明确规定。级别管辖方面体现了公益诉讼作为“四大检察”重要组成部分的定位，即公益诉讼是检察院的基本职能，原则上应当适用一般管辖，各个层级的检察院都应当有公益诉讼的管辖权。地域管辖方面，违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地的基层检察院均有立案管辖权，这一规定与《民事诉讼法》有关侵权纠纷案件的地域管辖相一致。由于多个检察机关对同一民事公益诉讼案件均有立案管辖权，那么就会产生由何地检察机关进行立案管辖更为适宜的问题。最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列在《办案规则》专题培训时强调，回答了该问题需要综合考量以下诸项因素：其一，调查取证的便捷性；其二，损害的特殊性，即对当地造成的公益损害是否能够充分、全面地反映被监督对象所造成的公益损害的全部事实或主要事实；其三，被监督对象的特殊性；其四，公益诉讼案件可能引发的其他影响，如对经济发展、社会舆论产生的影响。程序上，多个检察机关就管辖权问题产生争议时，按照《办案规则》第十七条第三款的规定应先协商确定，协商不成的，报共同上级检察院指定管辖。对于检察立案管辖与法院诉讼管辖地域、级别不一致的情况，《办案规则》第十六条明确，对于有必要提起诉讼的案件，有立案管辖权的检察机关应当将案件移送给有管辖权的法院对应的同级检察机关。本条涉及到检察机关内部工作程序的衔接以及检察立案管辖与法院审判管辖的外部衔接。检察机关办理公益诉讼案件，一般需要经过线索摸排、立案审查、调查取证、诉前建议或公告、审查起诉、提起诉讼等工作环节，在审查起诉环节，案件走向有二：一是认为案件符合起诉条件的，则向法院提起诉讼；二是认为不符合起诉条件的，则终结案件。检察机关在根据《办案规则》第十六条规定移送案件时，可能会就案件是否符合起诉条件产生意见分歧，那么以立案管辖检察机关、接受移送的检察机关中何者意见为准，需要明确。笔者认为，由于接受移送的检察机关启动并推动诉讼程序，其应对诉讼活动的全部流程负责，由接受移送的检察机关决定是否起诉更加符合“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制要求。在具体程序适用方面，最高人民检察院第八厅厅长胡卫列曾撰文指出，负责立案的检察机关“经审查起诉后认为案件符合起诉条件，但有管辖权的法院与本院级别、地域不对应的，应当将案件移送至有管辖权的法院对应的同级检察机关办理。接受移送的检察机关受理后进入审查起诉程序，认为应当提起诉讼的，制作起诉书送达法院；认为不应当提起诉讼的，作终结案件处理。”换言之，宜由负责立案的检察机关提出审查起诉意见，由接受移送检察机关作出审查起诉决定。民事公益诉讼案件办理中，检察机关履行诉前公告程序是出于尊重适格主体诉权和检察保障补充性定位的考虑，通过诉前公告程序，检察机关既可以在最大范围内履行告知义务，也能确保在适格主体无诉讼意愿时由检察机关及时担当公益诉讼起诉人身份。既然审查起诉决定系由接受移送检察机关作出，那么民事公益诉讼的诉前公告程序亦应由该检察机关履行。但实践中可能存在法院受理民事公益诉讼案件后又改变管辖，如指定下一级法院审理、上一级法院提审等情况，按照《办案规则》第十六条的规定，公益诉讼起诉人也应当变更为改变管辖后法院对应的同级检察机关。如果提起诉讼的检察机关已经履行完毕诉前公告程序，为节约司法资源，同样基于检察一体履职的监督规律，改变管辖后法院对应的同级检察机关则没有必要再重复履行。检察立案管辖与法院诉讼管辖地域、级别不一致时，遵循法检“平级诉审”对等的原则，在法检管辖之间协调。诸多地方中级法院将民事公益诉讼案件交由基层法院审理，地市级检察机关可以在起诉前加强与中级法院的沟通，商请共同指定管辖，由负责立案的基层检察院直接向基层法院起诉。就共同指定管辖协商不成功的，比如中级法院受理地市级检察机关的起诉后再指定由基层法院审理的，可以借鉴刑事诉讼程序的做法，将案卷材料退回提起诉讼的地市级检察机关，由改变管辖后的法院对应的同级检察院重新起诉。司法实践中，我国多地探索实施管辖改革方案，主要有以跨行政区划为原则的集中管辖、相对集中交叉管辖，以及以流域管辖为原则的集中管辖。其中，以跨行政区划为原则的集中管辖，如北京市人民检察院第四分院管辖区级以上人民政府作为被监督对象的行政公益诉讼案件和一般民事公益诉讼案件，并对口向北京市第四中级人民法院提起诉讼。以跨行政区划为原则的相对集中交叉管辖，如辽宁省内部分中、基层法院以“三审合一”的审判模式跨区域集中管辖环境资源案件，市级人民政府为被告的行政诉讼案件集中由铁路法院审理，沈阳市其中八个基层法院管辖的行政诉讼案件集中管辖，另外六个基层法院管辖的行政诉讼案件分成两组实行单循环交叉管辖。以流域管辖为原则的集中管辖，如河南省内黄河流域环境资源公益诉讼案件集中由郑州、洛阳铁路运输两级检察院和法院管辖；再如江苏省按生态功能区划分设立9家基层法院环境资源法庭，分别集中管辖一审环境资源案件，江苏省检察院拟于长江、大运河、太湖、洪泽湖、灌河等流域设置机动管辖检察院，对流域内案件具有优先立案调查管辖权。在以上诸多集中、交叉管辖方案下，检察公益诉讼中容易出现检察机关立案管辖与法院诉讼管辖级别、地域不对应的情况，根据《办案规则》第十六条的要求，具有立案管辖权的检察机关应当将案件移送有管辖权法院对应的同级检察机关，如此，既能遵循法检“平级诉审”对等原则，“也有利于引导负责集中起诉的同级检察机关统一把握起诉标准，提升办案专业化水平。”《办案规则》确立了立案管辖与诉讼管辖分离的原则，即采取诉前程序和诉讼程序相分离的管辖模式。立案管辖与诉讼管辖相分离有其现实必要性和理论合理性。立案管辖方面，行政公益诉讼一般遵循检察机关与行政机关级别对等原则，且检察机关在必要时可以跨区划履职；检察民事公益诉讼的立案管辖权交由基层检察机关行使。从融入改革大局、遵循程序正义、保持体系自洽、提升司法效率等多个价值维度来看，立案管辖与诉讼管辖需有效衔接。一方面，检察体系内部办案工作规程需理顺；另一方面，法检管辖协同方案仍有待探索。
